央廣網北京7月17日消息 據中國之聲《央廣夜新聞》報道,有一個詞叫“七年之癢”,主要被用在形容婚姻,說的是感情世界的分分合合。但是其實,在其他領域也同樣有七年之癢的分分合合,比方廣東東莞的城管改革,最近就經歷了一次“七年之癢”。7年前,東莞市城市管理綜合執法局作為廣東省唯一一個城市管理綜合執法全國試點掛牌成立,包攬了大約一百項的執法權,而7年後,它在最新一輪的機構改革中被摘牌,不再保留原有建制,相關的職能移交給衛生和計生局、食品藥品監督局等其它部門,以後只會以城管局內設的綜合執法支隊的形式來存在。媒體解讀說,這意味著這些年的行政執法相對集中處罰權探索終止,重新回到“誰審批誰監管”的路子。
  2002年10月,國務院正式確定在廣東省和重慶市開展城市管理綜合執法試點;2005年1月,廣東省政府確定東莞作為城市管理綜合執法試點;2007年11月9日東莞市綜合執法局正式掛牌成立。
  在當時,東莞市綜合執法局將110多項執法事權集於一身,相關的執法職能和執法事項分別來自市規劃局、市城管局、市環保局、市衛生局、市工商局、市質監局、市經貿局、市食品藥品監督管理局等8個局。多到什麼程度呢?甚至有綜合執法局的高層開玩笑說:“就連很多綜合執法局的同事也許都不知道,連動物園的動物都歸我們管”。
  南方都市報說,東莞之所以在全國首先成立如此強勢的綜合執法局,原因有三:首先是解決了執法主體眾多的問題,其次是解決了行政處罰法“一事不再多罰”的糾紛,還有就是整合行政資源,節約行政成本。
  東莞市綜合執法局首任局長賴源順曾經有一個形象的描述:“過去執法主體很多,重覆執法交叉執法的現象很常見,而且職能部門既要管理又要執法,相當於集運動員和裁判員的身份於一身,不利於依法行政,成立城市管理綜合執法局,就是將運動員與裁判員分離,這體現了市委市政府對城市管理工作的重視。”
  但在,7年後,廣東省委省政府最近批准的《東莞市人民政府職能轉變和機構改革方案》中,綜合執法局被“摘牌”,而原因又恰恰被描述成了實現“誰審批誰監管”的目的,這相當於重新回到了2007年之前的原點,綜合執法局還沒有成立的時候,行政職能部門又審批又管理又執法,運動員和裁判員都是自己。對此,現任市綜合執法局副局長何紹波稱之為“幾年又一個輪迴”。
  廣東省機構編製委員會辦公室副局長劉光大從機構改革的角度給出了說法。
  劉光大:儘管我們從發展的方向來看是要合併轉移,但是現在如果當地還不具備這種條件,也會可能存在一定的情況和困難,但是我們還是在積極地創造條件,改進方法,用改革的智慧來化解這些困難和問題。
  有瞭解城管工作的東莞市民表示,七年前和以及七年後的分,他們原本沒有太特別的感覺,可能更多的是從機構改革的角度作出調整。但是外界很容易去猜想,機構改革,很大程度上也應該從機構本身的工作狀況、行政效能去考慮。
  而事實上,東莞城管執法部門的改變,並不是一蹴而就,而是在過去的幾年間,逐漸降格,瓦解了執法力度。
  在2009年東莞“大部制”機構改革調整中,東莞市綜合執法局就從獨立建制局,被調整為由新組建的市城市綜合管理局管理,從“一級局”變成了“二級局”,時任綜合執法局局長賴源順就擔心,綜合執法局被“降級”會影響執法力度。
  賴源順:比如打擊非法行醫,這就需要工商、衛生等部門積極配合。如果是平級溝通,工作肯定方便一點,降級之後在這方面可能會出現一些問題,對執法會產生影響。
  今年6月底,綜合執法局將不再保留的消息傳出後,東莞市綜合執法局新聞發言人助理、法規科副科長華玉峰告訴記者,從去年綜合執法局併入東莞市城管局開始,局內的人手就捉襟見肘了,之前市綜合執法局共有60個公務員編製,目前僅剩28人。
  從“一級局”併入城管局變“二級局”,到現在的不復存在,最直接的影響就是“執法力度直接被削弱”。
  東莞市綜合執法局副局長、新聞發言人何紹波:綜合執法局不再保留,法人撤銷了,執法主體資格沒了,那從何談綜合執法?
  至於以後東莞市城管局內部設立執法支隊,何紹波也並不樂觀,他認為綜合執法局主體存在的時候,針對違法現象執法要同級部門配合流程的時候仍阻力重重,以後作為城管局內設的執法支隊身份,不對等的級別差異將使執法不力的情況雪上加霜。
  最讓綜合執法局內部不解的,則是本次機構改革中“不再保留綜合執法部門”的原因。華玉峰認為,東莞的機構改革方案將綜合執法局變成城管局的一個內設機構,以執法支隊的形式存在,屬於倒退。
  華玉峰:比如廣東其他地方乃至全國都是大城管的思路,而東莞反而越縮越小,單是跟廣東其他地方相比,廣州成立了城管委,而珠海的不但是城管模式,還合併了一些市場監管的職能,等於是擴大了,相比之下東莞屬於反其道而行。
  浙江寧波的北侖區,去年1月1號開始,涉及環保、國土、殯葬、工商、食藥監等30多個行政執法領域的531項行政處罰事項劃轉到北侖城市管理行政執法局,執法範圍也從城市拓展至鄉村。綜合執法改革後,新的行政執法體制打破了“多頭負責,無人負責”的局面。如今,各職權部門“看得見的管不著,管得著的看不見”現象正逐漸在北侖區的行政執法過程中消失。截至2013年底,區城管部門共辦理各類案件9576件,同比增長34.5%。在辦理的所有案件中,無一起行政訴訟和覆議。
  去年9月份開始,青島在膠州部分鎮街試點“6+1”鎮街綜合執法,將130項執法權限賦予新成立的鎮街綜合行政執法中隊,由一個部門集中解決以往需要七八個部門才能處理的事項。這一辦法試行以來,執法效率提升50%以上,但同時也遇到管理權受限的現實難題。目前,膠州市有八個鎮街成立了綜合行政執法中隊,城管、土地、環保、安全生產、食品藥品、公安、文化七個部門各派出一名工作人員參與街道執法中隊,而鎮執法中隊則把由文化部門變為由畜牧部門派駐人員。
  膠州阜安派出所副所長徐偉:以前處置噪音擾民,我們只能勸阻制止,公安機關也沒有權利去拆除,沒有相關設備去檢測,只能委托政府其他部門去,很容易出現推諉扯皮的現象,綜合執法大隊成立後,大家一起上,把這個問題及時、很好地解決了。
  2003年,長春市組建了城市管理行政執法局,集中行使城市管理領域8個方面的行政處罰權。2006年,在行政執法局的基礎上,加掛了市容環境衛生管理局的牌匾,將市容環衛局的相關處室和相關職能劃轉到行政執法局。2009年,再次改革,變為長春市市容環衛局加掛城市管理行政執法局的牌匾。
  長春市市容環境衛生管理局副巡視員張鑫彧:主要是負責長春市的市容環境衛生管理和少部分的城市管理行政執法,園林綠化、市政公用、建築市場、環保等相關的行政執法職能劃轉回原行政主管部門。
  張鑫彧介紹,長春市的城市管理行政執法局與其他城市的“大城管”模式有所不同,行使權利範圍較窄。目前,長春市城市管理行政執法局共有三項職能。(出錄音)
  張鑫彧:現在應該說長春市城市管理行政執法這塊職能相對來說面比較窄,主要是市容環境衛生管理,和工商的一項,工商主要是對沒有固定經營場所的無照商販進行查處、氣象的氣球釋放的行政執法職能,氣球釋放主要涉及一些商業宣傳,氣象它缺少執法力量,就把這一塊執法的職能劃轉到城市管理行政執法局。
  雖然經過多次機構調整,目前來看,長春市的城市管理效果比原來更加明顯。
  張鑫彧:加掛的目的主要還是保留城市的管理行政執法的相對集中處罰權,這樣的話可以隨時的增加一些城市行政執法職能。09年之後,長春市成功的創建了全國的衛生城,全國的文明城,應該說達到了有效地整合資源,加強城市管理的目標。
  城管擴權後的困惑
  浙江省餘姚市自2009年開始城管綜合執法工作以來,在具體的運行中主要存在著聯合執法不能凝聚合力、相互推諉現象增多及部門之間缺乏函告勾通導致工作被動等方面的問題和困惑。
  首先是在聯合執法行動中,雖然佈置任務時大家都答應的好好的,但到真正需要各部門出人出力時,卻大打折扣了。
  餘姚市城管行政執法局政策法規科劉科長:正式執法的時候,一個人來得少,第二個,執法效率方面不高,效果不是很好,可能還是以城管為主的多一點。
  其次,綜合執法後,部門之間的推諉現象明顯增多了。特別在多頭執法的情況下,以前每個職能部門按各自職責完成工作,如今,其他部門就覺得,既然歸城管統一執法了,他們就不用再管了。
  劉科長:比如在環保油煙方面,划過來之前,都是他們自己在管的,划過來之後,因為我們城管方面,專業人員也好,專業知識也好,我們都是不具備的,划過來了之後環保就認為,這塊東西就全部是我們管了,那我們其實在實際的執法效果當中,效果根本達不到老百姓所期望的理想效果。
  最後,城管部門在執法中感到十分被動的是,許多審批部門並不會把他們批覆的、又涉及城市管理的一些事項進行告知。
  “大城管”模式推廣中存在的困惑
  在浙江溫州平陽縣,城管部門不具備獨立執法主體資格,不能以自己的名義執法,是現在面臨的最嚴峻的難處。
  昆陽鎮綜合執法中隊中隊長:在我們現在的管理模式中有存在執權不清的事情嗎?這個肯定有的,城管雖然說是歸屬地政府直管,但有些業務還是住建局指導的,執法權還是分不清楚的,一直拖著沒有解決,還有編製的問題。比如說我們要處罰什麼東西,對方提出行政覆議,我們就不知道執法主體到底是鄉政府還是住建部門呢?如果走正常的行政覆議的程序的話,到時候我們就會敗訴的。之後的話肯定要改進的,不改進的話到時候就會出現這個情況的。
  當初為了更好的解決執法主體眾多的問題,也為瞭解決行政處罰法“一事不再多罰”的糾紛,便產生了整合行政資源,節約行政成本的大城管模式推廣的做法。但在大城管模式推廣中,依舊存在一些困惑,現在也是恢復到了原本最初的管理模式。
  昆陽鎮綜合執法中隊中隊長:戶外廣告類的我們負責審批,還有配合全國衛生城市、文明城市的建設,還有占道,其他都沒管了,以前還有青山白化,現在也都分出去了,還有以前外面的違章、材建這些也都分出去了。
  膠州阜安街道辦事處綜合執法中隊隊長李明臣說,在實踐中,他們需要“一專多能”的新型執法隊員。每名隊員巡邏時,可以行使所有的行政執法權力,但受管理權限的限制,目前還無法達到,下一步亟待解決。
  李明臣:我們要培養我們的隊員一專多能的時候,就有可能牽扯到越權了,像環保局來了個人聯合執法階段,他只能處理環保的事,我們想讓他城管的事也管、食品的事也管,這就牽扯到怎麼樣給他權力的問題。下一步就需要綜合執法了。環保的只拿著環保的執法證件,給我們一個綜合執法證件,所有的事都解決了。現在所有25個隊員要是都拿到綜合執法證,就可以真正做到網格化。  (原標題:東莞城管綜合執法局被摘牌 城管擴權遭遇困惑)
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